2019年5月巴塞尔公约第十四次缔约方大会成功举行，会议上通过了关于废塑料的修正案。然而令人惊讶的是，美国并不是巴塞尔公约的缔约国，当然也无法投票，那这是为什么呢？请回到1999年。

据联合国环境规划署估计，全球每年产生超过4亿吨危险废物，其中大部分出自发达国家。一种担忧在环保主义者中间弥漫开来，他们认为在缺乏足够控制的情况下，国际市场上的危险废物运输将“走上阻力最小的道路”，导致危险废物不可避免地流向现金匮乏的发展中国家，而这些国家往往缺乏政治或经济上的能力来进行抵制。不幸的是，许多发展中国家缺乏安全管理危险废物的能力，如果管理不当，危险废物的进口有可能对当地居民的健康和生态环境造成严重威胁。

在20世纪80年代中期，国际社会开始努力减少危险废物从发达国家向发展中国家的流动。这些努力最终形成了一个条约：“控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约”，该条约由联合国环境规划署促成，并于1989年在瑞士巴塞尔缔结。该公约的宗旨是严格控制危险废物和材料的国际流动，并确保以对环境无害的方式管理和处置这些危险废物。该公约的具体要求包括出口国的事先通知，进口国的知情同意以及禁止转运到公约缔约国以外的国家。该公约还对包装物进行控制，并要求非法货物退回出口国。 “巴塞尔公约”有123个成员国，是对危险废物转移控制最全面的国际协定之一（其中包括许多具有类似功能的区域协定）。

“巴塞尔公约”是联合国对国际上数起非法倾倒危险废物事件的回应，这些事件警醒了广大发达国家和发展中国家的公众。其中包括一些所谓的“有毒货物”事件，包括运输危险废物的有毒货船事件，这些船只被迫从一个国际港口航行到另一个港口去寻找最终处置场地。例如，一艘名为Khian Sea的船于1986年8月从宾夕法尼亚州费城的港口出发，装载了14,000吨市政焚烧炉灰。在位于海地的某个海滩倾倒了4,000吨焚化炉灰之后（这部分焚化炉灰目前已经启动了运回美国的程序），为了寻找可以倾倒剩余部分的国家，该船在大海中航行了27个月，其中大部分焚化炉灰现在被怀疑倾倒在印度洋。

美国参与

尽管美国参议院在1992年签署了该公约（表明美国有意批准该条约），但美国仍然是唯一没有批准巴塞尔公约的发达国家和经合组织成员国。在美国总统向联合国提交书面“批准书”之前，美国不会成为正式缔约国。美国与加拿大公司贸易协会独立联盟和回收业联盟的顾问哈维·阿尔特认为，只有国会批准立法授予美国法定权限才能使美国履行该公约。目前唯一正在审议的此类立法是由克林顿政府于1999年1月起草的，该立法预计将由现任国会审议。

巴塞尔公约谈判中的行业顾问，华盛顿特区律师事务所Beverage and Diamond的董事保罗哈根说，美国批准的一个主要障碍是为使美国能够参加公约资源保护和回收法案（RCRA）可能需要修改的程度。 RCRA是规范美国国内危险废物管理和危险废物进出口的主要法规。根据Hagen的说法，关键问题是公约缺乏明确的机制来确定危险废物的构成。明确危险废物和无害化环境管理定义的问题一直存在困难，各国都在制定自己的定义。“我们在这里讨论的是120多个政府，”哈根说，“没有统一的危险废物确定程序，美国环境保护署[EPA]可以借助RCRA控制危险废物的进出口，但他们不能通过巴塞尔公约来对危险废物进行控制，因为没有人真正确定那到底是什么。”

提出确定危险废物的程序机制是该公约技术工作组的主要议程项目。迄今为止，公约中唯一的定义方案是公约附件八（1998年通过）中列出的特定危险废物清单。但是，附件八中列出的一些危险废物在RCRA中被认为是无害的可回收物。工业界和一些美国国会官员的担忧是，批准“巴塞尔公约”将导致RCRA所涵盖的危险废物清单发生变化，并将遵循对于这些材料的附加规定。此外，克林顿政府的立法草案会要求美国环保署确认接收国的环境标准“至少与美国一样具有环境保护性”，从而将美国的环境标准强加给接收国。这一责任超出了该机构目前在RCRA下的权限，并将使EPA在危险废物的国际贸易中发挥前所未有的作用。

业界的担忧

在美国，这些关于定义之类的问题阻碍了公约的批准，并产生了对巴塞尔禁令的担忧，巴塞尔禁令修正案于1995年被提议，该禁令禁止将经合组织国家的危险废物转移到非经合组织国家。此外，要求进口国以符合或超过美国环境无害管理标准的方式处理废物的要求引起了业界的担忧。哈根说，这一要求可能会成为事实上的禁令，因为发展中国家不可能将自己的无害环境管理做到与美国的一致。

根据Alter的说法，工业界最令人担忧的问题不是“巴塞尔公约”如何规范需要最终处置的废物，而是如何管理用于回收的危险材料的贸易。可回收物（在某些情况下称为二手材料）在国际市场上具有巨大的贸易价值。发达国家经常将可回收的危险废物运往需要原材料的发展中国家。例如，废旧铅酸电池被运往发展中国家用于回收元素铅。同样，所谓的电镀污泥（电镀操作留下的残余污泥）是有色金属的宝贵来源，有时会被缺乏安全提取该金属能力的发展中国家运往发达国家。“回收的二手材料在国际上贸易量巨大”，Alter说。

“巴塞尔公约”没有区分作为制造材料进行回收的危险废物和用于最终处置的危险废物 - 两者都受到同样的国际贸易限制。公约缔约方可以相互转移危险废物，包括二手材料。非缔约方只有在签订双边（或多边）协议时才能与巴塞尔公约缔约方进行贸易，这些协定须包含接收国能够证明他们将以符合“巴塞尔公约”环境保护目标的方式管理废物的内容。目前，美国与墨西哥，加拿大，哥斯达黎加和马来西亚（仅限美国进口）签订了协议，并与经合组织签署了关于可回收物的多边协议。因此，在利益相关者辩论批准公约的各种后果的同时，业界选择同意批准以便利用其发展与世界其他地区的贸易的呼声越来越高。

巴塞尔禁令

业界的心声并没有被绿色和平组织和巴塞尔行动网络（一家位于华盛顿州西雅图的宣传组织）等环保组织采纳，这两个组织都认为最初的“巴塞尔公约”是将危险废物贸易合法化的工具而不是消除它。近年来，这两个组织都在努力推动巴塞尔禁令的通过，迄今为止，批准的有欧盟15个国家中的7个国家以及斯里兰卡，斯洛伐克，厄瓜多尔，巴拉圭，乌拉圭和巴拿马。

根据巴塞尔行动网络协调员Jim Puckett的说法，在没有增加禁令修正案的情况下，巴塞尔公约忽视了国际危险废物贸易的一个关键现实：富裕的经合组织国家面临越来越多的开支和国内处置和危险废物处理的障碍，具有强大的财务支持来寻求海外更便宜的替代计划，只要他们能够获得这种选择，他们就会在最大限度地减少污染成本内部化和废物最小化方面的财务支持。因此，他说，确保危险废物无法进入发展中国家的唯一方法是完全禁止这些出于经济动机的出口。 Puckett还表示，批准公约而不同时批准巴塞尔禁令修正案，美国将为大量危险废物川流不息地流向发展中国家打开大门。

“禁令现在是大会的核心，并坚持其最基本的原则，”Puckett说。 “在所有国家中，富裕和发达国家应该在国内拥有自己的处置设施，尽量减少危险废物的产生，并尽量减少危险废物的越境转移 - 这是公约的所有要求。我们想要做的是竖立一个阻止废物流向[欠发达国家]的墙。

“但实际上有多少废物流向了发展中国家？准确的数字极难获得，特别是考虑到实际上无法监控的非法贸易的存在。根据欧洲委员会在比利时布鲁塞尔的废物管理政策专家Kees Wielenga的说法，欧盟国家1995年出口的97％的危险废物是经合组织国家进口的。 “[关于经合组织对非经合组织的转移]，他说，“我们并不把他当作一个主要的贸易问题”。此外，巴西圣保罗国际绿色和平组织废物贸易运动协调员Marcelo Furtado表示，废物贸易趋势已经从运到发展中国家进行最终处置转移到进行回收利用。 “现在废物被打上了商品的标签”，他说。 Furtado还指出，最大的危险废物产生者通常也是最大的出口国。这些国家包括美国，加拿大，澳大利亚和日本。

关于废物的去向，1989年“洛美四号公约”禁止非洲、加勒比和太平洋成员国的69个国家进口危险废物， 1991年“巴马科公约” 禁止所有危险和放射性的废物进口到非洲并限制进入旧货市场。根据Furtado的说法，大部分废物似乎都流向亚洲国家，其中一些国家已经开发出基于回收利用的小规模经济。

该禁令的反对者表示，如果允许出口商转移危险废物进行处理，他们将有更大的动力帮助发展中国家提高技术和无害环境管理。“这是一个具有讽刺意味的观点，接受危险废物的国家将得到技术援助”，Puckett说。“这意味着不接受废物的国家将无法使用该技术”。 Puckett将危险废物回收称为“以其他名义倾倒”，并称绿色和平组织对非经合组织国家约50个回收经营者的调查发现，在许多情况下，回收从来没有被认真考虑过。相反，废物在收到处理款后被简单地倾倒，焚烧或作为填充材料。“在其他情况下，当真实的回收确实进行时，接收国仍然留下了有害残余物和其他形式的污染”，他说。

但Alter坚持认为，帮助发展中国家实现无害环境管理的最佳方式是让他们参与废物贸易，而不是完全排除他们。为了支持他的观点，他披露了一项迄今尚未发表的研究，这项研究最近由联合国贸易和发展会议经济学家乌尔里希·霍夫曼与菲律宾政府合作进行。该研究调查了废物禁令对霍夫曼所描述的马尼拉铅酸蓄电池“一流回收设施”的潜在影响。 Alter说：“这个地方测量了员工的血铅，提高了电池的价格以排除非正规部门不会使用废旧电池。他们发现，如果没有进口电池，行业就会崩溃。这是一项以无害环境的综合回收为基础的商业模式，禁令会扼杀它。

“美国环保署的消息来源称禁令修正案是基于各国之间武断的和非环境的区别，根据目前形势美国不太可能批准该修正案。他们还指出，禁令最近在发展中国家受到了冷遇，大概是因为这些国家认为批准禁令可能会使他们处于重大的经济和环境劣势。

在美国的批准

除非在另一项法案中引入，否则克林顿政府的立法草案将于今年晚些时候提交国会。如果国会通过，美国加入公约的批准书可以随时转交联合国。需要考虑的重要因素是，主要决定通常是在缔约方大会期间作出的，缔约方大会为部长级会议。第五届缔约方会议（COP-5）定于1999年12月举行。如果国会不能很快就立法条款达成一致意见，那么下一次就巴塞尔公约决议拥有投票权将不会早于第六次缔约方大会，第六次缔约方大会定于2001年春季。